AUTORIDAD DE
CUENCA MATANZA RIACHUELO - MODELO CONCEPTUAL
ADOPTADO PARA EL SISTEMA DE INDICADORES DE ACUMAR -
APROBACION
Resolución (ACUMAR)
1234/13. Del 23/12/2013. B.O.: 15/1/2014. Aprobar el “Modelo
Conceptual adoptado para el Sistema de Indicadores de ACUMAR”.
Derogar la Resolución ACUMAR Nº 566/2010.
Bs. As.,
23/12/2013
VISTO el
expediente ACR: 0005244/2012, la Ley Nº 26.168, las
Resoluciones ACUMAR Nº 566/2010, 662/2012 y sus
modificatorias, y
CONSIDERANDO:
Que la Ley Nº
26.168 creó la AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO como
ente de derecho público interjurisdiccional, con
competencias en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, los partidos de Lanús, Avellaneda, Lomas de Zamora,
Esteban Echeverría, La Matanza, Ezeiza, Cañuelas, Almirante
Brown, Morón, Merlo, Marcos Paz, Presidente Perón, San
Vicente y General Las Heras, de la Provincia de Buenos
Aires.
Que la Ley Nº
26.168, en su artículo 2º in fine, dispone que la ACUMAR
dictará sus reglamentos de organización interna y de
operación
Que con fecha 8
de julio de 2008 la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION
dictó sentencia en la causa “MENDOZA, BEATRIZ SILVIA Y OTROS
C/ESTADO NACIONAL Y OTROS S/DAÑOS Y PERJUICIOS (daños
derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza -
Riachuelo)”, disponiendo en el Punto I) Objetivos, la
obligación de la ACUMAR de adoptar alguno de los sistemas
internacionales de medición que se encuentran disponibles a
fin de medir el nivel de cumplimiento de los objetivos
establecidos en la sentencia de referencia.
Que en tal
sentido la ACUMAR dictó, en uso de sus facultades y en el
marco de lo ordenado en el párrafo precedente, la Resolución
ACUMAR Nº 566/2010, protocolizada con fecha 24 de noviembre
de 2010, mediante la cual se aprobó el Sistema de
Indicadores.
Que cumpliendo
con dicha Resolución se realiza la Revisión del Sistema de
Indicadores, a partir de la necesidad de realizar
adecuaciones y actualizaciones habida cuenta del tiempo
transcurrido y las sucesivas modificaciones en la estructura
interna de la ACUMAR, y a los efectos de contemplar la
propia experiencia surgida de la implementación del Sistema,
y las recomendaciones efectuadas por la Auditoría General de
la Nación (AGN), la Auditoría Interna de ACUMAR, y los
expertos con reconocimiento nacional e internacional.
Que en virtud de
la mencionada necesidad de efectuar adecuaciones y
actualizaciones al Sistema de Indicadores implementado por
ACUMAR, resulta conveniente derogar la Resolución ACUMAR Nº
566/2010.
Que, asimismo, se
evidencia necesario contar con un mecanismo ágil y eficiente
que permita validar las actualizaciones al Sistema de
Indicadores, con el objeto de posibilitar que sus usuarios
accedan a información más precisa y actualizada al momento
de analizar los aspectos relevantes asociados a cada
indicador, confiriéndoles sustento jurídico a la
presentación pública de los resultados.
En virtud de lo
expuesto, es dable destacar que el Decreto Nº 1.759/1972,
reglamentario de la Ley Nº 19.549 Nacional de Procedimientos
Administrativos, establece en su Título I, artículo 2°, que
los Ministros, Secretarios de Presidencia de la Nación y
órganos directivos de entes descentralizados podrán delegar
facultades a sus inferiores jerárquicos, a fin de asegurar
la celeridad, economía, sencillez y eficacia de los
trámites, todo ello sin perjuicio de entender eventualmente
en la causa si se interpusieren los recursos que fueren
pertinentes.
Que el CONSEJO
DIRECTIVO de ACUMAR, en uso de sus funciones, aprobó la
presente resolución.
Que ha tomado
intervención la DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS JURIDICOS de
ACUMAR.
Que la presente
se dicta en uso de las facultades conferidas por la Ley Nº
26.168.
Por ello,
EL PRESIDENTE DE
LA AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO
RESUELVE:
ARTICULO 1º —
Derogar la Resolución ACUMAR Nº 566/2010.
ARTICULO 2º —
Aprobar el “Modelo Conceptual adoptado para el Sistema de
Indicadores de ACUMAR” que, como Anexo I, es parte
integrante de la presente.
ARTICULO 3º —
(derogado por
resolución 22/16 ACUMAR)
ARTICULO 4º —
Aprobar los “Instrumentos para la Mejora del Sistema de
Indicadores. Procedimientos” que, como Anexo III, son parte
integrante de la presente.
ARTICULO 5º —
Aprobar el “Listado y clasificación de actualizaciones” al
Sistema de Indicadores que, como Anexo IV, forma parte de la
presente.
ARTICULO 6º —
(art. sustituido por
resolución 22/16 ACUMAR)
Instruir al PRESIDENTE
EJECUTIVO de la ACUMAR a aprobar el “Listado de
Indicadores”, las “Fichas Metodológicas” y el “Cronograma de
Publicación”.
ARTICULO 7° — La
presente entrará en vigencia al día siguiente de su
publicación en el BOLETIN OFICIAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA.
ARTICULO 8° —
Regístrese, comuníquese, publíquese, dése a la DIRECCION
NACIONAL DEL REGISTRO OFICIAL y archívese. — Arq. MARCELO
CUFRE, Presidente, Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo.
MODELO CONCEPTUAL ADOPTADO
PARA EL SISTEMA DE INDICADORES DE ACUMAR.
I. Antecedentes.
Al momento de efectuar la selección del modelo sobre el cual
se sustenta el Sistema de Indicadores adoptado por ACUMAR,
fueron considerados los resultados alcanzados en el trabajo
adjunto al presente como Anexo A, en donde se efectuó un
análisis y comparación de distintos Sistemas de medición
reconocidos y utilizados internacionalmente (1), y en el que
se pusieron de relieve las ventajas y desventajas asociadas
a la potencial implementación de cada uno de ellos para el
caso de la Cuenca Matanza Riachuelo, de acuerdo con los
objetivos perseguidos por parte de ACUMAR.
El trabajo señala que el Sistema Socio-ecológico (SSE)
desarrollado por la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), en el marco de su Proyecto para la
Evaluación de la Sostenibilidad en América Latina y el
Caribe (ESALC), es el Sistema que mejor se ajusta a la
realidad y escala de la Cuenca Matanza Riachuelo por su
adaptabilidad, idoneidad para medir los objetivos e
integralidad.
En este Proyecto, la CEPAL propone al Sistema
Socio-ecológico como la unidad básica para el análisis y
abordaje de la problemática de desarrollo sostenible en un
espacio determinado. En este sentido, funciona como un
sistema integrador, basado en cuatro dimensiones que son
representadas mediante cuatro subsistemas, vinculados entre
sí por flujos.
La conceptualización original que presenta el Sistema
Socio-ecológico (2) considera:
Un subsistema social que incluye de forma amplia las
variables referidas a la calidad de vida de las personas
(satisfacción de las necesidades materiales y no materiales
del ser humano), la renta y su distribución, y los aspectos
demográficos.
Un subsistema económico que incluye la producción y el
consumo de bienes y servicios, el comercio, el estado
general de la economía, la infraestructura y los
asentamientos humanos (el ambiente construido), y los
desechos generados por el consumo y la producción.
Un subsistema institucional que contiene las instituciones
formales e informales de la sociedad, entre las que se
encuentran las leyes, regulaciones y políticas, las
principales estructuras y procesos sociales (agentes
sociopolíticos, procesos políticos, estructuras de poder,
etc.), y el conocimiento y los valores de la sociedad.
Un subsistema ambiental que incluye el ambiente natural en
sus aspectos de ecosistemas y recursos naturales, procesos
ecológicos, condiciones de soporte vital y la biodiversidad.
Por su parte, los flujos o interrelaciones principales entre
los subsistemas fueron seleccionados para ser tan neutros y
universales como sea posible. En este sentido, se
representan por flechas de ida y/o vuelta, y pertenecen a
dos tipos básicos: por un lado, los flujos de materia y/o
energía entre algunos de los subsistemas (por ejemplo los
desechos que salen de la economía o los recursos naturales
que entran a ella); y por otra parte, la información, las
señales de control, y/o las acciones que generan cambios en
las variables y la organización de los subsistemas
receptores (por ejemplo los flujos financieros, las
regulaciones e impuestos y el establecimiento de áreas
naturales protegidas, entre otras posibles).
Las flechas entre los subsistemas económico e institucional
representan interrelaciones tales como políticas e
instrumentos económicos, en un sentido, y flujos monetarios
(como el pago de impuestos), en el otro.
Las flechas entre el subsistema económico y el ambiental
consideran, entre otros aspectos, los flujos de bienes y
servicios ambientales (como los recursos naturales) hacia la
producción o hacia el consumo directo, y en el otro sentido,
la basura generada por el consumo y la producción, que fluye
hacia el medio ambiente.
Las flechas entre el subsistema económico y el social
incluyen, a modo de ejemplo, los efectos del consumo sobre
la calidad de vida, la oferta y demanda de empleo, y los
impactos del ambiente urbano sobre la calidad de vida.
Las flechas del subsistema ambiental al social incluyen
interrelaciones como los impactos de la calidad del ambiente
natural sobre la salud humana.
Las flechas entre el subsistema institucional y el social
incluyen los efectos del subsistema institucional sobre el
ambiente social de las personas (educación, seguridad,
sistemas de valores) y el impacto de la calidad de vida
sobre las instituciones (por ejemplo influencia del
crecimiento de la pobreza sobre las reivindicaciones
sociales).
Finalmente, las flechas entre el subsistema institucional y
el ambiental incluyen fenómenos como los impactos
institucionales y políticos directos sobre el subsistema
ambiental (áreas protegidas, impactos ambientales de
acciones militares y terroristas).
II. Implementación del SSE para el caso de la CMR.
Tanto los subsistemas que conforman el SSE como sus
interrelaciones, y los cambios que se producen en ellos, son
interpretados a través del uso de indicadores. De esta
forma, los indicadores se constituyen como una pieza
fundamental que posibilita describir el estado de situación
y la evolución en el tiempo de la unidad bajo análisis, en
este caso, el Sistema Cuenca Matanza Riachuelo.
De esta forma, el Sistema de Indicadores implementado por
ACUMAR es una herramienta que fue diseñada para posibilitar
el análisis respecto del estado de situación de la Cuenca
Matanza Riachuelo y su evolución en el tiempo; de las
acciones desarrolladas por ACUMAR y sus resultados respecto
del Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA) y del
programa de cumplimiento obligatorio, dictado por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en su fallo de fecha 8 de
julio de 2008; y de la evolución en el cumplimiento de los
objetivos estratégicos del PISA.
Cada uno de los indicadores incorporado al SSE resulta
relevante tanto por la información que provee a través de
sí, como por la posibilidad de efectuar interpretaciones
sistémicas e integrales a partir de su tratamiento en
conjunto con los restantes indicadores que conforman el
Sistema. Así, es posible avanzar en la construcción de una
visión segmentada o global, estática o dinámica, según se
requiera.
La primera versión del Sistema se conformó por un total de
sesenta y seis indicadores, cada uno acompañado por su ficha
metodológica, a los efectos de facilitar su comprensión y
explicitar los criterios para su armado, y un cronograma en
donde se establecía el momento de publicación de cada
indicador y el área responsable de su elaboración, entre
otras herramientas que definían su funcionamiento y
aportaban a su mejora.
Así, era posible efectuar un seguimiento y análisis de las
dinámicas consideradas relevantes para la Cuenca a través
del conjunto de indicadores seleccionados, interpretar los
fenómenos, vincularlos, y tomar las decisiones que fueran
pertinentes para asegurar, entre otras cuestiones, el avance
hacia la consecución de los objetivos estratégicos del Plan
Integral de Saneamiento Ambiental (PISA).
III. Revisión del Sistema.
El proceso de Revisión del Sistema se sustentó tanto en el
conocimiento desarrollado y la experiencia adquirida desde
su implementación, como en las recomendaciones efectuadas
por la Auditoría General de la Nación (AGN), por la Unidad
de Auditoría Interna de ACUMAR y por los especialistas que
analizaron su desempeño.
En este sentido, a continuación se describe una serie de
acciones cuya implementación se orientó a optimizar el
funcionamiento del Sistema y a potenciar las posibilidades
de análisis e interpretación de la información disponible,
conservando las propiedades y el enfoque del marco
conceptual que brinda el SSE, con un mejor ajuste a los
requerimientos específicos de su aplicación al caso de la
Cuenca Matanza Riachuelo.
III.1. El modelo SSE Jerarquizado.
Como se indicó anteriormente, el Sistema de Indicadores
implementado por ACUMAR es una herramienta que fue diseñada
para posibilitar la realización de análisis e
interpretaciones en diferentes planos o niveles.
Al incorporar la posibilidad de analizar estos distintos
planos o niveles, se trascendió los límites específicos con
que fue diseñado el Sistema Socio-Ecológico original y, si
bien se contó con una herramienta que posibilitaba una mayor
profundidad en la comprensión del estado de situación de la
Cuenca Matanza Riachuelo y su evolución, también tenía un
mayor nivel de complejidad.
Según los expertos que analizaron su funcionamiento, por
este motivo “…es que el diagrama, al intentar incluir tanto
el SSE como los objetivos y las dimensiones en un mismo
plano, termina perdiendo coherencia y comprensibilidad (…).
Relacionado con esto, en el conjunto de indicadores
desarrollado por ACUMAR aparece un alto porcentaje de
indicadores denominados ‘de Gestión’ que no estaban en el
marco SSE original (salvo como parte de las interrelaciones
entre el Subsistema Institucional hacia los otros
subsistemas) pero que tienen clara relevancia en el contexto
de la problemática de la CMR dada la singular posición y
mandatos de ACUMAR en el Subsistema Institucional de la
cuenca” (3).
A partir de lo observado y de las menciones realizadas, se
trabajó en el diseño de una nueva versión del SSE aplicado a
la Cuenca, orientada a facilitar su comprensión y permitir
el desarrollo de análisis sin resignar la potencialidad
alcanzada (4).
Así, se desagregó en diferentes niveles el rol de la gestión
de ACUMAR, los objetivos estratégicos perseguidos, y el
estado de situación de la Cuenca, identificado por los
diferentes subsistemas y sus interrelaciones.
La idea subyacente del nuevo esquema es que los tres
objetivos estratégicos orientan la gestión de ACUMAR y,
mediados por ésta, también la de otros Organismos
pertenecientes al Subsistema Institucional de la Cuenca. A
su vez, la gestión de ACUMAR impacta sobre los subsistemas a
través de las medidas que adopta para mejorar su
estado/funcionamiento y el de sus interrelaciones, en pos
del cumplimiento de los objetivos estratégicos.
Naturalmente, el SSE CMR tiene su propia dinámica social,
económica, ecológica e institucional, que, conjuntamente con
las acciones de ACUMAR, determina la condición o estado
resultante de la Cuenca en un momento determinado.
De esta forma, el nuevo esquema del Sistema Socio-Ecológico
incorpora las consideraciones mencionadas en párrafos
anteriores mediante un nuevo esquema cuya representación
gráfica se incluye en la Figura 1 a continuación, y que se
ha denominado Sistema Socio-Ecológico Jerarquizado (SSEJ)
(5).
Este conjunto de interacciones operando en estos tres
niveles se realiza siempre como un Sistema complejo, natural
y abierto, el cual tiene su propia dinámica a lo largo del
territorio y el tiempo, determinando la condición o estado
resultante en un momento dado.
Por último, se hace mención a que, si bien se considera al
Organismo como parte del Subsistema Institucional, en el
contexto bajo análisis, el tratamiento de la gestión ACUMAR
en un plano diferenciado, se encuentra justificado por la
incidencia recíproca que tiene con los diferentes
subsistemas, a través de las distintas interrelaciones.
Esto se refuerza por el hecho de que, al ser el Organismo
que cuenta con facultades de regulación, control y fomento
respecto de las actividades industriales, la prestación de
servicios públicos y cualquier otra actividad con incidencia
ambiental en la Cuenca Matanza Riachuelo, con prevalencia
sobre los demás Organismos, su acción tiene incidencias
también sobre los distintos actores que conforman el
subsistema institucional.
III.2. Interrelaciones en el SSEJ.
A partir del nuevo esquema planteado en el Sistema
Socio-Ecológico Jerarquizado, fueron revisadas y
actualizadas las interrelaciones planteadas en el plano que
refleja el estado de la Cuenca. En este sentido, debe
observarse que los flujos de interrelación entre los
subsistemas Institucional-Ambiental y Ambiental-Social
pasaron a ser representados de forma unidireccional.
De acuerdo con lo establecido en el marco conceptual
desarrollado originalmente por la CEPAL, esta actualización
refleja que algunas de las interrelaciones no se producen de
forma directa, sino que se encuentran mediadas por las
dinámicas producidas en otros Subsistemas.
Para el caso de la interrelación Institucional-Ambiental, se
considera que el primer subsistema tiene un efecto directo
sobre el segundo, pero que la recíproca no es cierta de
forma directa, dado que se supone que los cambios en el
subsistema ambiental sólo influyen sobre el subsistema
institucional a través de sus repercusiones sobre el
subsistema social (por ejemplo impacto de la contaminación
sobre la salud humana), o sobre el subsistema económico (por
ejemplo impactos de la degradación de suelos sobre la
agricultura).
En el caso de la interrelación Social-Ambiental, se
enfatizan los efectos del segundo sobre el primero, pero no
se plantean efectos directos en la dirección inversa, ya que
se supone que las influencias del subsistema social sobre el
ambiental se canalizan a través de los procesos de consumo,
incluidos en este marco dentro del subsistema económico.
Por último ha sido incorporado, respecto al modelo anterior,
el flujo entre el Sistema Cuenca y el exterior, medio a
través del cual se intercambian materiales, energía e
información con otras Cuencas y otras dinámicas ajenas a las
específicas del Sistema bajo estudio. Entre los flujos
representados por el mismo se incluyen las entradas y
salidas de energía y materiales, las salidas de
contaminantes al mar o desde distintas redes de
alcantarillado, o bien los flujos de inmigración y
emigración de la Cuenca.
III.3. Clasificación y organización de los indicadores
A la mayor organización conceptual y sencillez para la
interpretación que aporta el nuevo Sistema Socio-Ecológico
Jerarquizado, se agrega como atributo la posibilidad que
ofrece para organizar los indicadores clasificándolos en
diferentes grupos, de acuerdo con su pertenencia e
identificación con cada plano del Sistema.
En este sentido, el SSEJ “…permite identificar y agrupar los
diferentes tipos de indicadores según su jerarquía funcional
(de cumplimiento de Objetivos, de Gestión, y de Condición o
Estado del SSE) en forma clara y coherente, sin sacrificar
rigor científico” (6).
Los indicadores de cumplimiento de los Objetivos son
preferentemente índices compuestos por varias variables
vinculadas entre sí, como por ejemplo el “Indice de
Desarrollo Humano”, los índices de “Cumplimiento del
Estándar de Calidad de Aire” y “Calidad de Agua
Superficial”, o el índice “Valor relevado del daño ocurrido
(DO) para eventos reales en relación al daño estimado (DE)
para la Cuenca sin medidas de mitigación”. A este respecto,
se tomó en consideración que “…un indicador que releve una
única dimensión puede dar una visión muy incompleta” (7).
Por su parte, los indicadores de Gestión brindan información
principalmente sobre la evolución y los resultados
alcanzados a partir de la ejecución de las acciones
incluidas en el Plan Integral de Saneamiento Ambiental de la
Cuenca Matanza Riachuelo y, por lo tanto, asociadas al
Programa de Cumplimiento Obligatorio definido por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en su fallo del 08 de julio
de 2008.
Por último, en lo que respecta a los indicadores de
Condición o Estado de la Cuenca, brindan información
referente tanto al estado de los subsistemas, como a las
interrelaciones entre los mismos y entre el Sistema Cuenca y
su exterior, abarcando estado del medio natural y antrópico,
o condiciones socio económicas de la población.
En resumen, a partir de las ampliaciones efectuadas al
modelo SSE, se logra que el Sistema de indicadores de ACUMAR
funcione como un instrumento y una herramienta de
visualización y análisis de mayor potencia y sencillez
interpretativa, sin perder su origen conceptual en la
metodología y el modelo conceptual de la CEPAL; al tiempo
que cumple con la doble finalidad de favorecer la toma de
decisiones estratégicas respecto a dinámicas y estado de la
Cuenca, monitoreando y cuantificando el desarrollo de los
Planes, Programas, Proyectos y la gestión que se enmarcan en
el PISA.
III.4. Set de Indicadores Principales y Complementarios
También en atención al objetivo de contribuir a una más
sencilla comprensión e interpretación de la información que
brinda el Sistema de Indicadores implementado por ACUMAR, se
ha incorporado un segundo nivel de condensación de la
información, estableciendo un set de indicadores principal y
otro complementario.
Al presentar un conjunto de indicadores principales se
pretende facilitar el acceso para quienes toman decisiones y
el público en general, a una versión resumida de la
información que se encuentra contenida en el Sistema de
Indicadores y que, a su vez, es considerada como la de mayor
relevancia dentro del conjunto total.
Es importante destacar que este resumen ejecutivo permite
efectuar una interpretación y análisis del SSEJ en general
y/o de cada una de las partes que lo conforman ya que fue
construido a partir de una selección de los indicadores más
importantes dentro de cada bloque de información.
Adicionalmente, junto a esta versión resumida se mantiene la
posibilidad de acceder al total de la información disponible
en el Sistema.
III.5. Continuidad
Otra de las premisas con que se desarrolló el proceso de
revisión fue posibilitar el desarrollo de análisis que
contemplen la dimensión histórica de las dinámicas
relevantes para la Cuenca Matanza Riachuelo.
En este sentido, se buscó minimizar las pérdidas de
información respecto de los resultados alcanzados en la
primera versión del Sistema de Indicadores implementado por
ACUMAR, construyendo los indicadores que forman parte de
esta nueva propuesta, de forma tal que incorporen los datos
históricos disponibles.
III.6. Sincronicidad
En lo que respecta al Cronograma de Publicación y a la
temporalidad de las series de datos que sustentan la
construcción de los indicadores, se buscó elaborar una
propuesta superadora respecto de la versión anterior, que
permitiera actualizar los datos en los períodos convenientes
según la naturaleza de las variables que miden.
En este sentido, se logró sincronizar el momento de
publicación de cada indicador en relación con los restantes
indicadores que conforman el Sistema y, adicionalmente, se
consiguieron avances en la sincronización de los datos que
conforman las series de los distintos indicadores del
Sistema.
De esta forma, al trabajar sobre la sincronicidad del
momento en que se releva y presenta la información, se
avanzó en el objetivo de posibilitar y/o facilitar la
aplicación de una mayor cantidad de herramientas destinadas
al análisis e interpretación de la información disponible, y
a los fines de incrementar las potencialidades al momento
derivar conclusiones de los datos.
III.7. Adaptabilidad
A partir de la implementación de la primera versión del
Sistema de Indicadores de ACUMAR, se sucedieron una serie de
modificaciones de diverso grado de relevancia, entre las que
se encuentran cambios en la estructura interna del Organismo
y la definición de variables que habían quedado pendientes,
que tuvieron impacto en diferentes elementos que conformaban
el Sistema, pero que, a partir de la estructura de
aprobación implementada mediante la Resolución ACUMAR Nº
566/2010, hacían difícil su actualización cuando se la
requería.
En relación con este punto, la Unidad de Auditoría Interna
de ACUMAR recomendó “…establecer un procedimiento de
modificación y actualización de los indicadores, que permita
registrar los cambios necesarios con una traza interna que
los valide, sin que sea necesario modificar la Resolución
que los aprueba en cada cambio”.
A este respecto, la presente versión del Sistema de
Indicadores incorpora un procedimiento trazable de
actualización del Sistema, que posibilita mantener una
coherencia interna en el Sistema, brindando información
actualizada, que refleja un estado de situación consistente
con la realidad en cada momento del tiempo.
Este procedimiento establece las actualizaciones que son
posibles de realizar, el criterio para clasificarlas según
su criticidad, diferenciando cambios menores de otros que
afecten significativamente las propiedades básicas de los
indicadores o el Sistema, y el mecanismo a seguir para
implementarlas.
La incorporación de esta herramienta en la gestión permite
contar con un Sistema e indicadores permanentemente
actualizados, logrando incorporar formalmente, y mediante un
esquema simple y transparente, aquellas actualizaciones
necesarias para mantener la validez de las interpretaciones
que se pueden realizar respecto de las dinámicas sobre las
que se busca brindar información a través de los
indicadores.
III.8. Disponibilidad de Información Complementaria
Una temática adicional sobre la que se trabajó es la
incorporación al Sistema de un conjunto de elementos
adicionales a los existentes, con el objeto de poner a
disposición del público en general información
complementaria a la que brinda cada indicador en particular,
y posibilitar el desarrollo de una idea más completa
respecto a cada tema.
En este sentido, esta nueva versión del Sistema de
Indicadores de ACUMAR incorpora los cuadros con las series
de datos completas, a partir de las cuales se construye cada
indicador y, en los casos en que corresponde, se presenta
también su línea de base. De esta forma se dispone de los
datos para procesar, y un punto de referencia adecuado para
poder medir cuantitativamente las modificaciones en el
tiempo del objeto o la dinámica bajo estudio.
III.9. Comunicabilidad.
A los elementos mencionados tendientes a ampliar y mejorar
la calidad de la información disponible, se agrega el
desarrollo de herramientas que permiten una visualización
dinámica y de mayor calidad, a través de la incorporación de
mapas, planos y material fotográfico a nivel de cada
indicador, así como el rediseño de todos los gráficos de
presentación de resultados para posibilitar una
interpretación más intuitiva de los datos por parte del
público en general.
IV. Bibliografía
GALLOPIN, G. - MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el Sistema
de Indicadores”. Informe Septiembre. Buenos Aires.
Septiembre 2011.
GALLOPIN, G. - MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el Sistema
de Indicadores”. Informe Octubre. Buenos Aires. Octubre
2011.
GALLOPIN, G. - MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el Sistema
de Indicadores”. Informe Noviembre. Buenos Aires. Noviembre
2011.
GALLOPIN, G. - MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el Sistema
de Indicadores”. Informe final. Buenos Aires. Enero 2012.
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION (AGN). “Auditoría sobre el
Sistema de Indicadores de ACUMAR”. Informe final. Buenos
Aires. Octubre 2012.
ACUMAR - Informe Auditoría Interna. “INFORME DEL AUDITOR Nº
10/2012. - Informe de Auditoría sobre estado de publicación
y cumplimiento del SISTEMA DE INDICADORES DE ACUMAR”. Junio
2012.
COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE - CEPAL.
Proyecto ESALC: Evaluación de la sostenibilidad en América
Latina y el Caribe. http://www.eclac.cl/esalc/
_________
(1) El trabajo es
un Estudio comparado realizado por la Unidad de
Investigación, Desarrollo y Docencia Gestión Ambiental del
Area Hidráulica de la Facultad de Ingeniería de la
Universidad Nacional de La Plata, en el marco del convenio
suscripto entre la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la
Nación y la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), con el
objetivo específico de determinar el mejor modelo para
diseñar el Sistema de medición de reconocimiento
internacional que adoptaría luego el Organismo.
(2) Tomado de la
página oficial del proyecto ESALC: http://www.eclac.cl/esalc/
http://www.eclac.cl/dmaah/noticias/discursos/4/13064/ses.swf
(3) GALLOPIN, G.
- MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el Sistema de
Indicadores”. Informe final.
(4) Para este
trabajo se partió de una propuesta presentada en GALLOPIN,
G. - MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el Sistema de
Indicadores”. Informe final.
(5) La
denominación es sugerida por el Dr. Gilberto Gallopín en sus
trabajos sobre análisis y diagnóstico del Sistema de
indicadores. GALLOPIN, G. - MACCAGNO, P. - “Diagnóstico
sobre el Sistema de Indicadores”. Informe final.
(6) GALLOPIN, G.
- MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el Sistema de
Indicadores”. Informe final.
(7) Ibíd.
ANEXO A. RESULTADOS DE LOS ESTUDIOS PREVIOS PARA LA
ELECCION DEL MODELO CONCEPTUAL ADOPTADO PARA EL SISTEMA DE
INDICADORES DE ACUMAR.
Consideraciones Generales
La gestión del medio ambiente es un fenómeno
multidimensional en el que se encuentran implicados aspectos
complejos y dinámicos derivados, principalmente, de las
profundas transformaciones sociales operadas en los últimos
200 años. Esta situación aparece agravada por el desarrollo
de actividades antrópicas no planificadas o compatibles con
el entorno. En consecuencia, un sistema de medición requiere
realizar un abordaje integral de las diferentes y
heterogéneas facetas del fenómeno para la evaluación del
cumplimiento de los objetivos fijados: la mejora de la
calidad de vida de los habitantes de la Cuenca, la
recomposición del ambiente en todos sus componentes (aire,
agua y suelo), y la prevención de daños con suficiente y
razonable grado de anticipación.
Por otra parte, exige el compromiso, la participación y la
acción coordinada de diferentes actores que tienen grados
diversos y diferenciales de responsabilidad y que deben
articular entre ellos a los efectos de implementar las
medidas correctas de forma integral e integrada, generando
los mecanismos para informar de modo accesible y periódico
los resultados obtenidos.
Antecedentes de Sistema de Medición Internacional
En este apartado se presenta una “Evaluación de Sistemas de
Indicadores de Desarrollo Sostenible de Reconocida
Utilización Internacional” elaborado por la Unidad de
Investigación, Desarrollo y Docencia Gestión Ambiental del
Area Hidráulica de la Facultad de Ingeniería de la
Universidad Nacional de La Plata, en el marco del convenio
suscripto entre la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la
Nación y la Universidad Nacional de La Plata para el
“Análisis y desarrollo de Indicadores Ambientales para la
Cuenca Matanza-Riachuelo —Etapa I— Definición de la Línea de
Base”.
Los Indicadores Ambientales (IA) permiten determinar el
estado o condición en un momento dado, de factores del medio
natural y/o social. Por otro lado, los Indicadores de
Desarrollo Sostenible (IDS) son un tipo particular de
Indicadores Ambientales que permiten evaluar el cambio
temporal en la capacidad de mantenimiento de un factor o
componente ambiental, a través de su aplicación en los
subsistemas natural, social, económico e institucional. Es
útil y válida la aplicación de IDS en el caso que evaluamos,
porque los mismos tienden a medir la interrelación entre
subsistemas, social, natural, económica e institucional.
Atendiendo al perfil de estas definiciones y los objetivos
fijados en el mandato judicial, es que se efectúa,
específicamente para los IDS, un análisis comparativo de los
sistemas reconocidos internacionalmente, a fin de poder
contar con elementos de juicio suficientes para identificar
si los mismos resultan aplicables a la CMR, y si permiten
satisfacer los objetivos de seguimiento de lo requerido en
el mandato judicial.
Resulta oportuno interpretar el porqué de la utilización de
este tipo de Indicadores de Desarrollo Sostenible (IDS). En
primer término, el concepto de calidad de vida a analizar
por exigencia del mandato judicial, se encuentra
indisolublemente unido al concepto de desarrollo, el cual,
para el marco de referencia que brinda la intervención en la
CMR, no puede ser concebido en otros términos que el del
Desarrollo Sostenible (DS). En segundo lugar, los IDS son un
tipo de indicador ambiental que considera el análisis de
dimensiones tanto naturales como sociales, económicas e
institucionales (Gallopín, 2006). En muchos casos, los IDS
incorporan estas 4 dimensiones, pero no necesariamente las
vinculan entre sí (Rayen Quiroga, 2001). Además, los IDS
pueden representar el cambio temporal en la capacidad de
mantenimiento de un factor o componente ambiental (Gallopín,
2006), y por último, este tipo de indicadores han demostrado
en otras experiencias internacionales, ser una herramienta
útil en el diseño y evaluación del desempeño de las
políticas públicas en el marco del análisis del DS.
En tal sentido, se desarrolló un instrumento que permite
avanzar tanto en la selección y/o adaptación de indicadores
probados en otras regiones, como en su eventual
desestimación, dadas las particulares condiciones
ambientales de la CMR.
Es importante hacer una aclaración respecto del análisis
objeto de este estudio: en general todo modelo de IDS
aplicado en una región para la cual se desarrollaron dichos
indicadores es difícil o prácticamente imposible de
transferir a otra región. Atento al importante esfuerzo
material e intelectual que demanda la recopilación de
información de base y la elaboración de la misma para poder
llegar a la obtención de estos Indicadores, no se puede
simplemente adoptar sistemas que se han desarrollado en otro
lugar porque han sido exitosos en dicha región, sin ningún
análisis previo. Por lo tanto, este análisis de revisión,
investigación y evaluación desde el ámbito académico, se
desarrolla para establecer si existen marcos o modelos
conceptuales que se adapten a nuestra realidad, con las
modificaciones que sean necesarias en base a las
particularidades de la CMR.
En consecuencia, el objetivo general de esta evaluación es
determinar el nivel de aplicabilidad y eficiencia de los
sistemas internacionales de indicadores más utilizados, en
el contexto de su aplicación en el ámbito de la CMR,
indicando sus fortalezas y debilidades para alcanzar el
objetivo fijado en el fallo judicial. Los objetivos
específicos son los siguientes:
• Determinar, entre los sistemas internacionales de mayor
aplicación, los de mejor adaptación a la CMR.
• Identificar en los mismos su idoneidad para medir el nivel
de cumplimiento de los objetivos dispuestos en el fallo
judicial.
• Determinar, dentro de los que mejor se adapten al objetivo
perseguido, las fortalezas y debilidades de los mismos.
• Analizar la viabilidad para la aplicación de alguno de los
sistemas analizados en su configuración original, o eventual
adaptación de los mismos para su aplicación viable en la CMR.
A tales efectos, se procedió a efectuar una revisión y
análisis del estado del arte a nivel internacional, así como
en el ámbito nacional, de manera de abordar el
establecimiento de una propuesta respecto de la posible
adaptación o elaboración de Indicadores de Desarrollo
Sostenible para el área de la CMR.
Marco Conceptual
Resulta necesario, a modo de facilitar la interpretación de
los análisis y resultados que se presentan, aclarar algunos
conceptos e ideas generales respecto de la contextualización
y significado de los Indicadores Ambientales e Indicadores
de Desarrollo Sostenible (IDS), que surgen del análisis de
la información dispersa en la abundante bibliografía
existente sobre el tema.
Podemos afirmar que los IDS comienzan a tener fuerza a
partir de la Cumbre de la Tierra o de Río - 92 (Conferencia
Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro
- Brasil), donde se establecen y firman compromisos de
sostenibilidad ambiental a partir de la elaboración del
Programa o Agenda 21. Particularmente, el capítulo 40 de la
Agenda 21 convoca al desarrollo de indicadores que permitan
la medición y seguimiento del desarrollo sostenible,
centrado en tres ejes temáticos: económico, ambiental y
social. Este capítulo define la función de este tipo de
indicadores: “Se necesitan desarrollar indicadores de
desarrollo sostenible para dotar de bases sólidas la toma de
decisiones a todos los niveles y contribuir a la
sostenibilidad autorregulada de los sistemas que integran el
desarrollo y el medio ambiente” (UNCED, 1992). Es a partir
de esta cumbre en que se pasa de la reflexión teórica a la
aplicación concreta de indicadores que permitan establecer
el grado de desarrollo sostenible en ámbitos territoriales
específicos, a nivel global, nacional, regional y/o local.
En el año 2000 se celebra la denominada “Cumbre del
Milenio”, la cual reunió a los representantes de los 189
Estados miembros de las Naciones Unidas con el propósito de
proceder a la revisión del papel de este organismo
internacional frente a los desafíos planteados para el nuevo
siglo. En esta cumbre se produce la conocida “Declaración
del Milenio”, en la que se establecen las bases de una serie
de objetivos, los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” (ODM),
entre los cuales, se destaca el 7°: “garantizar la
sostenibilidad del medio ambiente”.
Dos años más tarde, en Johannesburgo se efectúa la “Cumbre
Mundial sobre el Desarrollo Sostenible”, en la cual se
avanza, entre otros, en la implementación de los principios
del DS, el afianzamiento de las dimensiones del mismo y el
sostenimiento de la producción y el consumo. Pero
fundamentalmente trató sobre el tema de erradicación de la
pobreza y el fortalecimiento del desarrollo humano. Esta
cumbre del 2002 entra en sintonía con los ODM, los cuales
reflejan las prioridades acordadas a nivel internacional y
establecidas a través de metas concretas que los países
firmantes se comprometen a cumplir para 2015. A través del
séptimo Objetivo, la Declaración del Milenio incorpora
entonces la “sostenibilidad ambiental dentro de las
prioridades del desarrollo”. Se puede afirmar que la
inclusión de la sostenibilidad ambiental en la Declaración
del Milenio se efectúa fundamentalmente porque su
consideración es sumamente importante para el mejoramiento
de la pobreza, la salud, la igualdad de género y los demás
componentes del bienestar humano, tan vinculados con las
condiciones actuales de nuestra zona de estudio, la Cuenca
Matanza - Riachuelo.
Para avanzar en este análisis corresponde primero entender
de manera genérica de qué se habla cuando se hace referencia
tanto al tema de indicadores como al desarrollo sostenible.
En su acepción más amplia, un indicador (“que indica o sirve
para indicar”, según la Real Academia Española) se puede
definir como una medida directa o indirecta del estado de
situación o condición de un fenómeno particular. Representa
una información determinada sobre una realidad que no se
conoce en forma completa o directa. Los indicadores pueden
ser objetivos o cuantitativos, así como subjetivos o
cualitativos. Esto dependerá de las características del
factor objeto de estudio así como de la información
disponible o factible de obtener para la determinación del
estado de situación a medir del factor bajo análisis. A modo
de ejemplo, un indicador objetivo de la situación ambiental
de un área es la calidad del agua o del aire, a través de la
medición de parámetros determinados, mientras que un
indicador subjetivo es la percepción social del paisaje.
Se rescatan las siguientes cualidades que determinan los
criterios a considerar para la selección de indicadores, a
partir del análisis bibliográfico efectuado:
• Validez científica
• Representatividad
• Sensibilidad a los cambios
• Fiabilidad de datos
• Relevancia
• Fácil comprensión
• Capacidad de Predicción
• Fijación de metas
• Comparabilidad
• Aplicabilidad a la escala territorial demandada
• Eficiencia coste/beneficio
La Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico
(OCDE, 1997) establece tres cualidades básicas para todo
tipo de indicador, a saber: simplificación, cuantificación y
comunicación. Es decir, los indicadores deben resumir la
cantidad de datos a un valor suficiente que permita obtener
una información empírica de la realidad, deben medir
cuantitativamente (o fijar una escala cuali-cuantitativa) un
fenómeno o conjunto de fenómenos concretos, y por último,
deben servir para transmitir de manera efectiva información
respecto del objeto de estudio.
Por otra parte, Gallopín (2006) establece las siguientes
funciones para los indicadores:
• Evaluar condiciones y tendencias iniciales;
• Comparar lugares y situaciones;
• Evaluar condiciones y tendencias respecto de objetivos y
metas de medidas a aplicar;
• Permitir un alerta temprana;
• Prever condiciones y tendencias futuras.
Respecto al Desarrollo Sostenible (DS), existen diversas
definiciones conceptuales, entre las cuales se distingue la
establecida por las Naciones Unidas (“Nuestro Futuro Común”
conocido luego como Informe Brundtland, 1987) como “el
desarrollo que satisface las necesidades del presente sin
comprometer la habilidad de las generaciones futuras de
satisfacer sus propias necesidades”. Esta definición está
centrada en el tema de equidad intergeneracional.
Para esto, se conjugan los términos desarrollo y sostenible,
los cuales apuntan a aspectos diferentes, que se
complementan:
El desarrollo se refiere a un cambio progresivo y
direccional, fundamentalmente cualitativo (ya que no es
sinónimo de crecimiento económico). Al respecto, y con un
criterio diferenciador, Pena (1977) considera al crecimiento
como el aumento cuantitativo de diversos tipos de productos
y mercancías; mientras que el desarrollo aporta una
perspectiva más cualitativa, refiriéndose a la elección de
organización social y del sistema económico en su conjunto.
El desarrollo es una mejora o despliegue cualitativo de las
potencialidades de una sociedad (Daly, 1992). Es un proceso
que va más allá del crecimiento económico.
El ámbito del desarrollo sustentable abarca los vínculos
entre tres aspectos conceptuales: ambiental —más restringido
hacia su componente natural—, económico y social. Según
Dourojeanni (2000), la figura ayuda a la comprensión de este
concepto:
El desarrollo económico, sinónimo histórico de bienestar —ya
superado en la actualidad—, aparece condicionado a que los
beneficios del mismo se distribuyan equitativamente en la
sociedad —compromiso con las generaciones actuales— sin
amenazar la sustentabilidad ecológica —compromiso con las
generaciones futuras—. En la figura el triángulo sombreado
representa un área de equilibrio entre los tres aspectos
considerados y asume que el desarrollo tiene sus costos,
tanto en lo social como en lo ambiental, pero limitados para
garantizar la sustentabilidad.
Por otra parte, la sostenibilidad considera la permanencia
de una situación en el tiempo. Por lo tanto, el DS implica
un proceso de cambio (en especial de mejoramiento de la
calidad de vida) que debe mantenerse en el tiempo. Para
esto, integra tres pilares: medioambiental, social y
económico, a saber:
• Conservación de los recursos naturales o sistemas soporte
de vida;
• Mantenimiento del capital económico;
• Desarrollo del capital social.
La definición establecida por Constanza et al (1991), ayuda
a comprender mejor la idea de DS: “Sostenibilidad es aquella
relación entre los sistemas económicos humanos y los
sistemas ecológicos —más dinámicos pero donde los cambios
son normalmente más lentos—, en la que 1) la vida humana
puede continuar indefinidamente, 2) los individuos pueden
prosperar, y 3) las culturas humanas pueden desarrollarse;
pero en la que los efectos de las actividades humanas
permanecen dentro de unos límites, de manera que no
destruyan la diversidad, la complejidad y la función de los
sistemas ecológicos soporte de la vida”.
En este sentido ha habido una evolución en el uso de los
indicadores utilizados para medir el grado de desarrollo y
de DS, a saber:
En primer lugar se desarrollaron indicadores económicos,
como herramienta de medición del desarrollo de una región,
en términos de bienestar exclusivamente económico, por
ejemplo el PBG (Producto Bruto Geográfico). La crítica más
fuerte para este tipo de indicadores es la representatividad
para valorar niveles de desarrollo y bienestar de una
sociedad, que no considera las repercusiones de dicho
desarrollo sobre el ambiente intervenido para tal fin. A
modo de ejemplo, se puede mencionar el incremento económico
debido a importaciones de productos, fuente de actividad
industrial, sin considerar tanto la distribución de la
riqueza como la degradación de los recursos naturales
intervenidos por su consumo y utilización como cuerpos
receptores, fundamentalmente. También se puede utilizar como
ejemplo el crecimiento del PBI por incremento de la
actividad económica de los servicios de reparación de
automóviles, autopartes, sistema de salud en general,
resultante del conflicto social de incremento de accidentes
de tránsito y/o robos, violencia, etc.
Al avanzar en la distinción entre crecimiento y desarrollo,
se aplicaron a finales de los sesenta, y con gran desarrollo
en los años setenta, indicadores sociales, como por ejemplo
el Indice de Desarrollo Humano que integra aspectos tanto
económicos como sociales, para medir el grado de desarrollo
de una sociedad, donde se define al desarrollo humano como
la posibilidad de ampliar las oportunidades de los
individuos, considerando como las más importantes las de
gozar de una vida prolongada y saludable, tener acceso a la
educación y disfrutar de un nivel de vida decente. Aquí
tampoco se consideran de manera directa las externalidades
resultantes de las actividades humanas propias del
desarrollo, por lo que se comienza a trabajar en indicadores
que incorporen el aspecto ambiental (natural) a los aspectos
considerados en los indicadores sociales tradicionales. Es
así como se conforman los Indicadores de Desarrollo
Sostenible (IDS), que manejan conceptos tales como: equidad
intergeneracional, capacidad de carga de los ecosistemas,
generación de externalidades negativas, entre otros. Uno de
los problemas de estos indicadores es que al tratarse de un
ámbito complejo e intersectorial, se hace sumamente difícil
la determinación objetiva de lo que se quiere medir, así
como su medición concreta.
Un aspecto a destacar es la diferenciación entre Indicadores
de Desarrollo Sostenible (IDS) e indicadores ambientales.
Debe interpretarse de qué estamos hablando en cada caso, si
se trata de conceptos afines, similares o completamente
diferentes entre sí.
Según la bibliografía consultada, podemos resumir lo
siguiente: los indicadores ambientales surgen como resultado
de la necesidad de determinar las consecuencias negativas de
los procesos antrópicos de desarrollo sobre el sistema
social y natural. La frase de Kapp (Aguilera, 1995), es muy
clara al respecto: “los indicadores ambientales son
indicadores sociales que deben su origen a la creciente
concienciación de que los indicadores económicos, expresados
en términos monetarios, son inadecuados y no miden lo que
ocurre en la esfera económica y social al ignorar e incluso
ocultar las importantes consecuencias negativas del proceso
económico, es decir, omiten los costes sociales reflejados
en el deterioro del medio ambiente humano en el sentido
físico y social del término”.
Los indicadores ambientales se los conoce como indicadores
de primera generación, porque fueron desarrollados en los
años ochenta, y continúan en la actualidad. Permiten medir
el estado o condición del medio en un momento dado, en forma
parcial, ya sea desde un sector productivo (forestal,
agricultura, etc.) o desde reducidas dimensiones
(fundamentalmente natural), como por ejemplo la
concentración de oxígeno disuelto en un curso de agua
superficial, abundancia de una población animal o vegetal en
un ambiente, entre otros.
Por otra parte, a modo de generalización los Indicadores de
Desarrollo Sostenible (IDS) son un tipo de indicador
ambiental que considera el análisis de dimensiones tanto
naturales (denominados en general ambientales en la
bibliografía) como sociales y económicas, como así también
institucionales (Gallopín, 2006). Son indicadores
ambientales aplicados a subsistemas, los cuales deberían
integrarse en el sistema ambiental de base, ya que el
análisis del DS debe ser de tipo sistémico y no sectorial (Gallopín,
2006). El concepto de DS es y debe ser multidimensional, lo
cual se traduce en una evaluación con múltiples
aproximaciones. Es importante mencionar que en muchos casos,
los IDS incorporan estas 4 dimensiones, pero no
necesariamente las vinculan entre sí (Rayen Quiroga, 2001).
Los IDS deben presentar el cambio temporal en la capacidad
de mantenimiento de un factor (Gallopín, 2006). Este tipo de
indicadores han demostrado ser una herramienta útil en el
diseño y evaluación del desempeño de las políticas públicas
en el marco del análisis del DS.
Algunos países se encuentran desarrollando paralelamente
tanto indicadores ambientales como de desarrollo sostenible,
respondiendo al llamado de la Comisión de Desarrollo
Sostenible (CDS) de Naciones Unidas y a la Agenda 21 que
recomienda contar con IDS, en forma más reciente (por
ejemplo, Estados Unidos).
Un tema a resaltar es que la determinación de los IDS a
utilizar depende de la definición de objetivos y del
concepto de sostenibilidad. Esto significa que cada
propuesta de IDS corresponde a una conceptualización
determinada de DS, de acuerdo con algún criterio de
sostenibilidad establecida ad hoc, y que la medida y
evaluación del DS ha de guiarse por una visión operativa del
mismo basada en objetivos concretos y claros, sobre la base
de una visión generalista.
Por otra parte, es importante considerar la escala de
aplicación o alcance para la elaboración y aplicación de los
IDS, lo cual representa una importante limitación en la
réplica de los mismos a escalas diferentes a las de su
origen.
A modo de ejemplo, en la siguiente tabla se presentan las
metodologías o sistemas más relevantes según el alcance
(escala) y enfoque, si bien este último aspecto se
desarrolla infra.
Rescatamos de esta tabla las escalas y los sistemas que los
adoptan. En este trabajo se hace hincapié en la escala o
alcance regional y local, si bien también se analiza el
alcance nacional por la diversidad de sistemas existentes y
la posibilidad de su adaptación a otras escalas.
Es importante también aclarar que al momento de elaboración
de esta tabla (2001) aún no se habían desarrollado otros
sistemas (o bien estaban en etapa de desarrollo incipiente)
que se encuentran hoy en vigencia y que se analizan en este
trabajo.
Los IDS abarcan, tal como se comentó en párrafos anteriores,
fundamentalmente cuatro dimensiones: natural, social,
económica e institucional; las cuales se interrelacionan o
vinculan entre sí en relación a una diversidad de aspectos o
ejes temáticos, como podría ser la actividad productiva. En
este caso se considera fundamentalmente el análisis en
ámbito urbano, es decir, las cuatro dimensiones apuntan a
las diversas actividades propias del mismo, en pos de medir
el estado o alcance respecto del desarrollo sostenible.
Por lo tanto, el análisis se centra en IDS urbano.
Sistemas Internacionales de medición
Este apartado tiene la finalidad de presentar las
características generales y distintivas de los diferentes
sistemas de IDS de reconocida utilización internacional.
La bibliografía sobre este tema es abundante y presenta una
amplia diversidad de indicadores según la concepción general
sobre desarrollo sostenible, ya que existe bastante
controversia respecto del punto de vista sobre lo que se
quiere sostener. Se observa que existen en la actualidad
diferentes líneas de pensamiento, las cuales desarrollaron
indicadores particulares que responden a las mismas. Entre
estas líneas de pensamiento se destacan las de la
sostenibilidad débil y fuerte, las cuales difieren
básicamente en el peso relativo que se le otorga a los
recursos o capital natural sobre el capital económico o
creado por el hombre, y en el énfasis sobre lo que se quiere
sostener: en la sostenibilidad débil, el ingreso per cápita
no decreciente; y en la sostenibilidad fuerte el capital
natural. El enfoque de sostenibilidad débil postula que la
sustitución entre el capital reproducible y el capital
natural es muy alta o perfecta, mientras que el enfoque de
la sostenibilidad fuerte establece que estos tipos de
capital no son sustituibles sino complementarios, y por
tanto la actividad económica debe tener restricciones sobre
la explotación y agotamiento del capital natural. Ambos
pensamientos coinciden en que todo apunta a la
sostenibilidad del mejoramiento del bienestar humano a
través del tiempo, pero difieren en la concepción de cómo
lograr este objetivo.
Esto ha conducido a un escenario actual con un amplio
espectro de IDS según las diferentes líneas o escuelas de
pensamiento, lo cual puede conducir a confusiones y
divergencias respecto de la elección del sistema para una
zona en particular. El hecho radica en que se debe adoptar
una línea de pensamiento de manera previa al desarrollo o
adaptación de IDS.
¿Cómo han resuelto esta situación los organismos
gubernamentales, internacionales e institutos de
investigación En general, si bien existen excepciones,
optaron mayoritariamente por la postura de la sostenibilidad
fuerte, ya que se centran en la medición del estado de los
recursos y no en la medición del acervo de capital natural y
artificial y su grado de sustitución. Las entidades
gubernamentales son tomadores de decisión en el tema, razón
por la cual, el uso de IDS debe basarse en un sentido
práctico y simplificado, y no en teorías complejas de
difícil abordaje a la hora de la medición y establecimiento
de políticas concretas.
En relación a la CMR, si bien la información ambiental
antecedente permite afirmar que el capital natural ha sido
en gran parte sustituido por capital artificial o humano, y
a su vez aquél se encuentra sumamente degradado, se
considera una postura o línea de pensamiento fuerte,
fundamentalmente porque nace de una necesidad impuesta por
una política de saneamiento ambiental que resulta necesario
poder evaluar y controlar.
Marcos Ordenadores de IDS
En sentido general, podemos establecer que los diferentes
organismos, autores, países, encuadran los IDS, elaborados
y/o utilizados, en diversos marcos ordenadores, los cuales
tienen la función principal de organizar y orientar la
recolección de información necesaria que sea útil para la
comunicación a los tomadores de decisiones respecto del
control y seguimiento del desarrollo sostenible, situación
que también se da en el caso de la CMR y su Plan de
Saneamiento Integral.
El uso de un marco conceptual determinado supone la
concepción de una visión determinada acerca de los
componentes y las interacciones que se dan entre el medio
ambiente natural y la sociedad. Existen diversos marcos
referenciales posibles y la adopción de alguno de ellos
dependerá de las necesidades, la disponibilidad de
información y los preconceptos asumidos en el análisis, pero
en todo caso, debe ser claramente definido.
Una de las principales limitaciones a la hora de adoptar un
marco conceptual específico tiene que ver con la
disponibilidad, frecuencia de muestreo y calidad de la
información con que se cuenta.
Se han identificado tres marcos ordenadores principales, los
cuales se describen brevemente a continuación.
- MODELO PER
Corresponde al modelo Presión - Estado - Respuesta (PER),
elaborado por el Grupo sobre el Estado del Medio Ambiente de
la OCDE (1994) a partir del modelo estress - respuesta de
los ecosistemas desarrollado por los autores Friend y
Rapport (1979). A partir de una serie de modificaciones este
modelo PER ha sido también utilizado por otros organismos,
como la Unión Europea (Eurostat y la Agencia Europea de
Medio Ambiente (AEMA)) y las Naciones Unidas, si bien este
último lo ha reemplazado posteriormente por otro marco
ordenador.
PER se trata de un modelo causa - efecto, simple y lineal,
basado en la causalidad, que establece la distinción entre
la presión o actividades humanas que influyen sobre el
estado del ambiente (en particular de los recursos naturales
y el medio natural en general, el cual afectará, a su vez,
la salud humana y el bienestar así como el tejido
socio-económico del colectivo social), dando como resultado,
una respuesta social/institucional mediante políticas
generales y sectoriales ambientales y socioeconómicas, para
la reversión, saneamiento o eliminación de presiones sobre
el ambiente. Estas respuestas pueden incluir acciones
reguladoras, gastos medioambientales o de investigación,
cambios en estrategias de manejo, opinión pública y
preferencia del consumidor, entre otras.
La crítica principal a este modelo es que el mismo no
considera interrelaciones más complejas entre subsistemas y
entre componentes de un mismo subsistema. Reduce la
complejidad propia de los sistemas ambientales a un sistema
lineal causa-efecto. Además, el análisis del componente
natural y social no puede efectuarse sólo mediante el modelo
presión humana y estado del medio.
Los IDS se corresponden entonces con estos tres elementos
interrelacionados de modo lineal y que son indicadores de
diferentes conceptos.
- MODELO DE ESTABLECIMIENTO DE EJES TEMATICOS
Este modelo ordena los IDS mediante el establecimiento de
ejes temáticos, pilares o dimensiones, los cuales varían
según los organismos o países adoptantes. El ejemplo
emblemático es el de la Comisión de Desarrollo Sostenible de
Naciones Unidas (CDSNU) que define 4 dimensiones: natural,
social, económico e institucional (una vez abandonado el
modelo PER previamente adoptado). La CDSNU establece
(fundamentalmente a partir del año 2001) 15 temas y 38
subtemas, dentro de los cuales se elaboran 58 IDS, en
correspondencia con los objetivos o metas establecidos en la
Agenda 21. Este marco no llega a reflejar realmente
conexiones entre dimensiones o ejes establecidos, ni entre
temas o subtemas.
La CDSNU, a través de un proceso de revisión continua, ha
reelaborado los temas e indicadores, hasta su última edición
en el año 2007, donde mantiene el mismo marco conceptual,
pero sin explicitar las cuatro dimensiones (natural, social,
económico e institucional), y estableciendo conexión entre
los mismos a través de los indicadores seleccionados.
También el modelo de pilares o ejes temáticos ha sido
aplicado por diversos países, con variantes en sus ejes
temáticos. Se menciona, entre otros, Suecia, Canadá, Francia
y Holanda.
Se trataría básicamente de IDS sectoriales, sin integración,
donde cada uno apunta a monitorear el estado de situación y
evolución de un eje temático o de un componente de ese eje.
- MODELO SISTEMICO
Este marco ordenador apunta a la integración, al análisis de
las diferentes dimensiones o componentes conectadas de
manera sistémica.
Se presentan los 4 modelos sistémicos que se han encontrado
en la bibliografía:
* Triángulo de Daly - Grupo Balaton
Meadows en el año 1998 propone este marco mediante el
denominado “triángulo de Daly”, que relaciona la riqueza o
acervo natural con el fin último de los humanos (el
bienestar) a través de la tecnología, economía, política y
ética.
Establece tres medidas básicas y agregadas: suficiencia,
eficiencia y sostenibilidad:
• Suficiencia con que se logran los fines últimos.
• Eficiencia con que los medios últimos se traducen en fines
últimos.
• Sostenibilidad del uso de los medios últimos o capital
natural.
* Enfoque de 6 subsistemas de Bossel
Este autor establece y agrega o integra tres subsistemas
principales: humano, de soporte y natural. Estos a su vez,
constituyen 6 subsistemas, interrelacionados de la siguiente
manera:
* Modelo de flujos y recursos de Monet
Es un modelo de flujos y recursos utilizado en Suiza.
Desarrollado en el año 2001, integra niveles (grado de
satisfacción de necesidades), capitales (recursos en general
de tipo natural, social y económico), flujos de
entrada/salida (originados a partir del capital), criterios
definitorios (eficiencias y disparidad en satisfacción de
necesidades o provisión de capital) y respuestas (medidas
que influyen sobre entradas/salidas), tal como se aprecia en
la siguiente figura.
* Proyecto ESALC (Evaluación de la Sostenibilidad en América
Latina y el Caribe) - CEPAL - Sistema Socio-Ecológico
Este proyecto ha sido desarrollado por la Comisión Económica
para América Latina para que los países que la integran
tengan un marco ordenador integrado. Considera al subsistema
Socio-ecológico como la unidad básica de análisis para la
problemática de desarrollo sostenible. Se aplica a escala
internacional, nacional, provincial, regional, local. Este
sistema integrador o sistémico también se basa en las cuatro
dimensiones de la UNCDS, 1995, determinando así los
correspondientes subsistemas. En la siguiente figura se
visualizan las interacciones o flujos bidireccionales y en
algunos casos unidireccionales.
Subsistema ambiental: recursos naturales, procesos
ecológicos, condiciones de soporte vital y biodiversidad.
Subsistema social: calidad de la vida, renta y su
distribución, y aspectos demográficos.
Subsistema económico: aspectos relacionados con la
producción y el consumo de bienes y servicios, el comercio,
el estado general de la economía, la infraestructura de los
asentamientos humanos y los desechos generados por el
consumo y la producción.
Subsistema institucional: instituciones formales e
informales de la sociedad, leyes, regulaciones, y políticas.
Incluye además el conocimiento y los valores de la sociedad,
así como estructuras y procesos principales (agentes
sociopolíticos, procesos políticos, estructuras de poder,
etc.).
Este modelo permite, por un lado obtener una visión general
u holística del desarrollo sostenible según la escala de
análisis, y por otro lado, identificar las interrelaciones
que pueden ser conflictivas al respecto.
Debido a que el desarrollo sostenible, como se mencionó ut
supra, está conformado por dos términos de concepción
diferente, este sistema de ESALC establece para cada
subsistema, indicadores de Desarrollo y de Sostenibilidad
por separado.
Por otra parte, independientemente del marco conceptual
utilizado, algunos IDS corresponden a un único valor,
resultante de la integración de una serie de variables
independientes. Se conocen como indicadores compuestos o
índices. Pueden ser conmensuralistas o de tipo contable, es
decir, tratan de integrar diferentes variables en una única
expresión numérica, monetizada o directamente resultante de
una agregación/ponderación de variables determinadas, como
por ejemplo el Indice de Ahorro Genuino y la Huella
Ecológica, respectivamente.
También algunos IDS compuestos se conocen como sinópticos,
entre los cuales vale la pena mencionar el Indice de
Desempeño Ambiental (2008) y el Indice de Sostenibilidad
Ambiental (2005), desarrollados ambos por las universidades
de Yale y Columbia, USA.
Análisis Comparativo de Sistemas Internacionales de IDS
Se ha efectuado un análisis de diferentes sistemas de IDS
reconocidos internacionalmente, dentro del diverso estado
del arte en la materia, que cumplen con los distintos marcos
ordenadores indicados y que pueden ser tanto una conjunción
de indicadores simples como indicadores compuestos. En el
escenario internacional, los IDS más relevantes analizados
corresponden básicamente a los siguientes tipos de fuentes o
ámbitos de desarrollo y aplicación:
• Organismos o instituciones internacionales
• Organismos o instituciones regionales
• Agencias u organismos de gobierno de diferentes países
• Iniciativas individuales nacionales específicas
• Indicadores tipo Indice de autores destacados
Entre las premisas que deben cumplir los IDS se destaca las
siguientes:
• Deben adaptarse a la cuenca o ciudad/es incluidas en el
área;
• Deben considerar necesidades básicas insatisfechas de la
población;
• Deben poder medirse fácilmente a través de base de datos
existentes o de fácil generación en el ámbito de la cuenca,
del INDEC o de los partidos presentes en su jurisdicción;
• Deben poder medirse fácilmente a través de técnicas
reconocidas y de baja complejidad;
• Deben brindar información, dentro de lo posible, de la
interrelación existente entre el sistema
económico-productivo, la población residente, los recursos
naturales base de insumos diversos y de utilización como
cuerpos receptores (el recurso hídrico cuenca
Matanza-Riachuelo, los suelos, el aire, la biota acuática y
terrestre) y el ámbito institucional que actúa como
autoridad de aplicación en la cuenca, a través del control
de actividades, monitoreo ambiental y establecimiento de
pautas, políticas y normas de implementación de acciones
concretas.
Se indican las organizaciones e instituciones consideradas
en el análisis comparativo, por ser fuente destacada de IDS:
• Comisión de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Sustentable (CDSNU)
• Organización para la Cooperación de Desarrollo Económico
(OCDE)
• Banco Mundial (BM)
• Oficina de Estadísticas Europea (EUROSTAT)
• Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA)
• Comisión Europea (CE)
• Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT)
• Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA)
• Comisión Económica para América Latina (CEPAL)
• Organización Mundial de la Salud (OMS)
• Universidad de Yale y Columbia, USA
• Seattle Sostenible
En la siguiente tabla se presentan las principales
características de los diversos y principales organismos que
se ocupan del desarrollo y aplicación de IDS. Esta tabla
permite compararlos entre sí, a modo de identificar
fácilmente aquellos que cumplan con las premisas o
condiciones básicas que hacen a la realidad de la CMR.
TABLA COMPARATIVA DE SISTEMAS INTERNACIONALES DE IDS
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Experiencias Desarrolladas por Algunos Países
En este apartado se presenta una breve reseña del desarrollo
y aplicación de IDS en diferentes países, de manera de
brindar un panorama general de aciertos, fracasos y estado
de avance en la materia.
Esta descripción se efectúa particularmente para los países
de la región latinoamericana, que son los que en alguna
medida comparten características socio-ambientales con
nuestro país.
Los países que están trabajando en el desarrollo de IDS son
escasos. Los líderes son México, Chile, Brasil, Costa Rica,
Colombia y Argentina. En general, ya sea que trabajen en IA
o en IDS, los países latinoamericanos lo hacen más desde una
perspectiva o escala nacional. Chile es el primer ejemplo de
regionalización.
A continuación presentamos algunos países destacados por sus
antecedentes:
• México
Inicia el proceso en el año 1994. Utiliza el marco
conceptual de la OCDE de Presión - Estado - Respuesta, para
evaluar el desempeño de la política ambiental a nivel
nacional. Los IDS son considerados prioridad nacional.
Elaboró indicadores propuestos por la CDS (Comisión de
Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas), en general
utilizando el sistema de hojas metodológicas; mientras que
otros indicadores son alternativos.
De los 134 indicadores, generaron 113 a partir de los datos
estadísticos disponibles y obtenidos por organismos públicos
y privados, aunque tienen la meta de cumplir con la
totalidad de los propuestos. Los 113 indicadores se dividen
en: 39 de Estado; 43 de Presión; 31 de Respuesta. Por
dimensión: 35 son indicadores sociales; 19 económicos; 44
ambientales; y 15 institucionales.
Un aspecto a destacar es que, de los cuatro temas o
dimensiones de medición: social, económica, institucional y
ambiental, en un primer momento se trabajó más en los tres
primeros por una cuestión de que contaban con una base de
datos primaria para las mismas; mientras que el área
ambiental fue de desarrollo más lento porque ocurría lo
contrario respecto de los datos básicos disponibles, por lo
que deben generar más información de base.
Permitió afianzar la comunicación, coordinación e
interrelación entre las diversas instituciones productoras
de información. Las fuentes de información en México son de
acceso público a través de programas de información
ambiental. Existe el problema de insuficiencia de datos para
un mismo año.
La única publicación oficial es Indicadores de desarrollo
sustentable en México (INEGI, 2000). Aquí, la información de
los indicadores se presenta de la siguiente manera:
definición, categoría temática según la Agenda 21,
clasificación o ubicación según sea P-E-R y propósito del
indicador. Además, pueden incluirse comentarios específicos
sobre características de la información y fuentes
consultadas, vacíos de información, recomendaciones de cómo
cubrirlos, y vínculos con otros indicadores de diferentes
categorías.
Algunas críticas que surgen son, por ejemplo: no se asigna
un peso a cada categoría o dimensión ni a las variables
involucradas, por lo que no queda claro en dónde radica la
sostenibilidad.
• Chile
A través de CONAMA (Comisión Nacional de Medio Ambiente),
Chile ha desarrollado a partir del año 1997 un sistema de
IDS para 13 regiones que conforman el total del territorio
nacional. Más adelante, comenzaron a trabajar en el tema de
IDS a nivel nacional, que integrara los resultados
regionales.
El enfoque utilizado es el sistémico, donde, en un inicio,
se integraban diferentes compartimentos a través de un flujo
continuo de dinámicas energéticas y materiales del
subsistema natural que son apropiados por el subsistema
humano transformador de los mismos, para devolverlos al
medio como residuos y energía degradada que deben
asimilarse, degradarse, etc. en los ecosistemas. Tanto la
sociedad como el Estado, a través de sus instituciones,
actúan modificando y reproduciendo el ciclo.
Este marco ordenador ha sido modificado, encontrándose en la
actualidad un sistema ordenado por temas y subtemas, tomando
el marco conceptual de la CDS a escala mundial.
Se destaca que los IDS regionales se han desarrollado tanto
a nivel troncal o común para todas las regiones, como
específicas de cada región de acuerdo con sus
características.
Ejemplo de indicadores regionales troncales:
1. PIB regional.
2. Producto regional de alto valor agregado (PIB secundario
y terciario sobre total).
3. Tratamiento de aguas servidas (porcentaje sobre total).
4. Disposición adecuada de residuos sólidos.
5. Desocupación regional.
6. Indice de desarrollo humano.
7. Pobreza e indigencia regional.
8. Presupuesto ambiental regional / PIB Regional.
Respecto de los IDS regionales (IRDS), se incorporan a modo
de ejemplo algunos indicadores que corresponden a las
regiones III, VI y Metropolitana, a saber:
• III Región
1. Contaminación por dióxido de azufre.
3. Asentamientos Humanos en cuencas Río Huasco y Copiapó.
• VI Región
2. Formaciones vegetales altamente biodiversas.
3. Contaminación con material particulado: catastro de
fuentes fijas.
4. Fragilidad de los suelos.
5. Planificación territorial.
6. Gastos en investigación y desarrollo por habitante.
• Región Metropolitana
1. Cumplimiento norma de calidad del aire.
2. Transporte colectivo por habitante.
4. Aumento en el parque automotriz.
Cada IDS se presenta en una hoja metodológica muy detallada,
con información clara sobre tipo de indicador, alcance,
limitaciones y criterios considerados en su desarrollo.
• Brasil
Este país también adhiere al marco de la CDSNU respecto de
cuatro ejes temáticos: ambiental, social, económica e
institucional, como parte de una estrategia internacional de
consolidar indicadores compatibles a escala mundial.
Desarrolló en un principio un conjunto de 59 IDS a nivel
nacional, para los cuatro ejes mencionados. Actualmente ha
desarrollado 12 nuevos indicadores.
• Colombia
A partir de la Resolución 643 de 2004, Colombia ha
desarrollado IDS que buscan medir el impacto de la gestión
ambiental orientada hacia el Desarrollo Sostenible, en
términos de los objetivos planteados en la Cumbre del
Milenio (2000). En la actualidad, se está validando la
información de algunos indicadores y se está evaluando la
viabilidad de la implementación de otros en el corto plazo.
Trabaja intentando coordinar la gestión del acceso a la
información básica a nivel interinstitucional.
En la siguiente tabla se presentan los IDS a nivel nacional
Indicadores de Desarrollo
Sostenible
Sistema Nacional de IDS
Nuestro país se encuentra trabajando en el tema desde el año
2004, fecha en que organiza una Red Nacional de Sistemas de
Indicadores de Desarrollo Sostenible con las instituciones y
organismos de gobierno. El proyecto de elaboración de un
Sistema de Indicadores a nivel nacional es responsabilidad
de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable del
Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación.
Esta red nacional actualmente se encuentra integrada por los
siguientes organismos nacionales, los cuales en conjunto
conforman un total de 37 actualmente trabajando en este
tema.
• Presidencia de la Nación
• Organismos Ministerio de Desarrollo Social
• Ministerio de Economía y Producción
• Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología
• Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios
• Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto
• Ministerio de Salud y Ambiente
Argentina reconoce al desarrollo sostenible como la mejora
continua de la calidad de vida, y que requiere de la
combinación armoniosa del desarrollo económico, la equidad
social, el desarrollo institucional y el cuidado del
ambiente.
Se destaca que la Argentina está trabajando en pos de otras
escalas de análisis del tema de IDS, tal como lo indica en
su cuarta edición (2009) de su publicación sobre Sistema de
Indicadores de Desarrollo Sostenible Argentina (SIDSA):
“Además, nos trazamos el objetivo de apoyar a los gobiernos
provinciales y municipales para obtener, en un futuro
cercano, estos indicadores a otras escalas y facilitar, así,
la toma de decisiones a nivel territorial”.
Los indicadores se calculan mediante el uso de fuentes
oficiales de datos, lo cual permite mantener el sistema a
través del tiempo, sin costo adicional.
De todos modos, esto es difícil de realizar cuando se trata
de implementar esto a escala regional, donde tanto las
fuentes de datos como el tipo de información necesaria es
diferente, escasa o no existe.
El marco conceptual que se utiliza es el desarrollado por la
CEPAL: el proyecto ESALC (Evaluación de la Sostenibilidad en
América Latina y el Caribe) desarrollado por la CEPAL que
considera las 4 dimensiones: social, ambiental, económica e
institucional.
La utilización de este marco conceptual, presenta las
siguientes ventajas:
• Permite una visión holística de la sostenibilidad del
desarrollo del sistema.
• Permite la lectura integrada de los indicadores, de manera
de visualizar cómo se reflejan las interacciones entre los
distintos subsistemas.
• Constituye una herramienta para la fijación de políticas
públicas integradas.
Cada dimensión presenta indicadores tanto de Desarrollo
(miden el cambio desde el punto de vista de los objetivos
establecidos) como de Sostenibilidad (intentan reflejar el
proceso de cambio o de mantenimiento de la tendencia de
desarrollo).
A su vez, se miden interrelaciones entre diferentes
subsistemas, a saber:
• Interrelación económico/ambiental
• Interrelación ambiental/social
• Interrelación económico/social
• Interrelación institucional/económico
• Interrelación institucional/social
• Interrelación institucional/ambiental
Además, se presentan indicadores de intensidades, los que
analizan la relación entre el sector productivo y el
ambiente, que permiten reconocer cuánto depende el
crecimiento económico del uso de los recursos naturales.
En la siguiente tabla se presentan los IDS para los años
2008 - 2009, para las cuatro dimensiones y sus
interrelaciones.
Análisis de Fuentes de Información Disponibles
El acceso a la información primaria es crítico al momento de
la definición de indicadores a implementar, así como para
analizar su evolución en el tiempo, ya que los mismos
requieren preferentemente series cronológicas para indicar
tendencias. Lamentablemente, existen limitaciones en este
tema por diversas razones, entre las cuales se pueden
mencionar la escasez de recursos económicos y técnicos para
la obtención de datos. También debido a que el tema
ambiental ha tomado significación de manera relativamente
reciente, por lo cual no existe gran cantidad de información
relacionada con el mismo.
De todos modos, es importante reconocer los esfuerzos de los
países de nuestra región al respecto, en la construcción de
sistemas estadísticos ambientales, especialmente a escala
nacional.
Por lo tanto, es indispensable identificar las diferentes
fuentes generadoras de datos existentes, y establecer los
mecanismos necesarios para la generación de nueva
información requerida.
Respecto de las fuentes existentes disponibles, otro aspecto
importante es el control de calidad de los datos
suministrados por las mismas, ya que una mala calidad
resulta en muchos casos peor que la ausencia de datos, pues
conduce a una falsa realidad de la situación que se quiere
medir y controlar.
La selección de los IDS muchas veces se ve limitada por la
escasez de información de base estadística y de que parte de
la existente y disponible no esté armonizada a partir de
estándares internacionales, lo cual limitaría la comparación
con otras naciones o regiones relativamente semejantes.
Para la CMR se destacan, de manera no excluyente, los
siguientes organismos e instituciones de carácter público o
privado que actuarían como fuentes de información para la
aplicación de IDS, a saber:
• INDEC (Censo 2001, EPH - EPHC)
• Dirección de Estadística de la provincia de Buenos Aires
• ABSA
• ACUMAR
• Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios.
• OPDS provincia de Buenos Aires
• Ministerio de Economía de la provincia de Buenos Aires
• Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios
Públicos de la provincia de Buenos Aires
• Ministerio de la Producción de la provincia de Buenos
Aires
• Ministerio de Asuntos Agrarios de la provincia de Buenos
Aires
• AySA
• Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la
Nación
• Ministerio de Salud de la Nación
• Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación
• Ministerio de Economía de la Nación
• Servicio Meteorológico Nacional
Análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y
Amenazas (FODA) de Sistemas de IDS más aptos para la CMR
Para efectuar el análisis que lleve al establecimiento de
los sistemas de indicadores que más se ajusten a la realidad
de la cuenca, por su nivel de aplicabilidad, adaptabilidad y
eficiencia, se consideraron las áreas estratégicas del PISA
2009 (Plan Integral de Saneamiento Ambiental de la Cuenca
Matanza-Riachuelo). Es decir, se seleccionaron y evaluaron
aquellos sistemas internacionales que permitan la medición
directa o indirecta de las áreas estratégicas determinadas
para la cuenca, los que a su vez permitan cumplir con los
objetivos de saneamiento establecidos.
Se presentan a continuación las áreas estratégicas o temas
de interés prioritarios de la CMR, según el PISA - diciembre
de 2009, que tienen vinculación directa con el desarrollo
sostenible de esta zona, a saber:
• Control de la contaminación industrial
• Saneamiento de basurales
• Limpieza de márgenes de río y camino de sirga
• Urbanización de Villas y Asentamientos precarios -
Ordenamiento ambiental del territorio
• Expansión de redes de agua potable y cloacas
• Desagües pluviales
• Educación ambiental
Por lo tanto, estos temas son los ejes principales a tener
en cuenta en la evaluación de sistemas internacionales que
puedan adaptarse a la realidad local.
A su vez, estas áreas estratégicas deberán abordar la
diversidad de ambientes de la cuenca en la que se incluyen
centros urbanos, área periurbana, y ámbito rural, que
presentan notable heterogeneidad socioeconómica. Además
deberán abordar las diversas actividades, entre las que se
destaca la actividad industrial y portuaria.
En base al análisis comparativo efectuado y representado en
la tabla, se han preseleccionado tres sistemas
internacionales que en una primera instancia podrían
adaptarse al área bajo estudio, la Cuenca Matanza -
Riachuelo. Se ha optado por profundizar en estos sistemas de
indicadores, tanto por el marco ordenador como por la
diversidad de indicadores o temas que pueden llegar a
adaptarse a nuestra situación en particular.
• Modelo Sistémico Socio-Ecológico CEPAL - ESALC (Evaluación
de la Sostenibilidad en América Latina y El Caribe)
• Modelo Impulso o Fuerza Motriz - Estado - Respuesta (I/Fm-E-R)
- CDSNU - 1996
• Modelo Ejes Temáticos - Agenda 21 - CDSNU 2007
Se presenta a continuación un análisis detallado de estos
sistemas de IDS seleccionados, mediante el sistema o
análisis FODA, que establece cuatro categorías de
información diagnóstica sobre las cuales trabajar.
Se aplica esta metodología sobre el conocimiento que se ha
podido obtener respecto de las características propias o
internas de cada sistema, y de las condiciones del entorno o
ambiente exterior, que podrán condicionar de manera positiva
o negativa el éxito de la implementación de los mismos en el
área de estudio.
- Características Internas: Fortalezas y Debilidades.
- Características Externas: Oportunidades y Amenazas.
La identificación de las fortalezas y debilidades propias de
cada sistema de IDS nos permitirá avanzar para optimizar,
mantener, mejorar y/o adecuar los mismos a la CMR.
Por otra parte, se identifica el marco o escenario externo
que determina o condiciona en gran parte la implementación
de los mismos en nuestra área, en términos de oportunidades
y de amenazas. Estas deben evaluarse y considerarse para
proponer alternativas acordes a la realidad.
La metodología FODA se presenta en general mediante una
matriz, que incluye estos cuatro puntos diagnósticos de
situación. Para el caso estudio, esta matriz es la
siguiente:
Conclusiones y Recomendaciones
Respecto del cometido del presente análisis, se pueden
efectuar las siguientes conclusiones generales:
• Los Indicadores de Desarrollo Sostenible (IDS) presentan
dificultades para su elaboración y aplicación, debido a que
deben actuar sobre un ámbito complejo e intersectorial, que
requiere objetividad en la determinación de los factores o
variables a medir.
• La adopción o transferencia de indicadores es un proceso
complejo y delicado, que requiere un análisis cuidadoso,
debido a que las condiciones del ámbito de desarrollo de los
mismos en muchas ocasiones puede no coincidir con las
características del área posible de extrapolación.
• Los IDS deben considerar cuatro dimensiones: natural,
social, económica e institucional. Por lo tanto, el análisis
debería ser multidimensional y no sectorial.
• Los IDS deben representar el cambio temporal en la
capacidad de mantenimiento de un factor.
• Es importante la determinación del alcance o escala de
análisis, así como el establecimiento de objetivos concretos
y claros, para el desarrollo y aplicación de IDS.
• La escala de aplicación o alcance para la elaboración y
aplicación de los IDS, representa una importante limitación
en la réplica de los mismos a escalas diferentes a las de su
origen.
• Para el caso de estudio, la CMR, se establece el análisis
de DS para ámbito urbano, donde las cuatro dimensiones
apuntan a las diversas actividades propias del mismo, en pos
de medir el estado o condición respecto del desarrollo
sostenible.
• Existe en la actualidad un amplio y diverso panorama de
IDS a nivel internacional, debido a las diferentes líneas de
pensamiento respecto del desarrollo sostenible. Esto
representa una dificultad al momento de analizar la
posibilidad de su aplicación o adaptación para una zona en
particular. Por lo tanto, es imprescindible establecer
previamente una línea de pensamiento.
• Se preseleccionaron tres sistemas de IDS que en una
primera instancia podrían adaptarse al área bajo estudio, la
Cuenca Matanza - Riachuelo, ya sea por el marco ordenador
como por la diversidad de indicadores o temas que podrían
llegar a adaptarse al área de estudio.
• El grupo evaluador considera más aplicable para la
situación y escala de la CMR, el modelo Sistema
Socio-Ecológico elaborado por la CEPAL, a través del
proyecto ESALC.
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LISTADO DE
INDICADORES (formato PDF, 377,63 KB)
INSTRUMENTOS
PARA LA MEJORA DEL SISTEMA DE INDICADORES. PROCEDIMIENTOS
I. Consulta técnica a expertos.
Este proceso de consulta está diseñado para contemplar, en
primer término, la realización de un diagnóstico sobre el
estado de situación y desempeño del Sistema de Indicadores
implementado por ACUMAR, aunque, en función de las
necesidades que pudieran existir en cada momento, podrá
contemplar aspectos específicos, como el diagnóstico y/o
desarrollo de propuestas destinadas a la mejora de algún
elemento, o la consulta respecto a otras temáticas
particulares, como la presentación de información y
resultados, y su comunicación.
Este proceso será implementado cuando ACUMAR lo considere
apropiado, con una periodicidad no mayor a los dos años
entre sucesivas consultas, y se iniciará a partir de una
solicitud efectuada por la Coordinación de la Mejora
Continua en la Gestión (CMCG), por intermedio de la
DIRECCION GENERAL ADMINISTRATIVA FINANCIERA (DGAF), a la
PRESIDENCIA EJECUTIVA de la ACUMAR, a los efectos de aprobar
la instrumentación del proceso de consulta técnica a
expertos.
Esta solicitud deberá estar respaldada por un informe en el
que se especifique el objeto de la consulta y su
justificación, e incorpore un listado de posibles
candidatos, que podrá contemplar personas u Organismos con
reconocida experiencia en la materia de la que trate la
consulta, entre los cuales se pueda efectuar la selección,
en caso que el PRESIDENTE EJECUTIVO apruebe el proceso de
consulta.
Los expertos presentarán en todos los casos, y como mínimo,
un informe final con el resultado de su labor, el cual
contendrá un desglose y descripción de las tareas
desarrolladas, la metodología seguida y las conclusiones
arribadas.
Habiéndose aprobado la propuesta para efectuar la consulta,
y una vez finalizado el proceso, se remitirá el informe
final presentado por los expertos a la PRESIDENCIA
EJECUTIVA, y a las Direcciones y Coordinaciones que hayan
sido alcanzadas por el mismo, para su conocimiento.
En caso de existir comentarios, éstos serán integrados por
la CMCG en un informe final global, el cual contendrá los
elementos, recomendaciones y comentarios a considerar en
posibles actualizaciones, o en la próxima instancia de
Revisión del Sistema de Indicadores.
II. Publicación de resultados del Sistema de Indicadores
Consiste en la publicación bianual de un documento que
contenga la compilación de los valores y resultados
obtenidos por el Sistema de indicadores para el período de
dos años inmediatos anteriores. Estará compuesto por un
resumen de los indicadores que conforman el mismo y su
presentación gráfica, utilizando para expresar los
resultados cuadros, gráficos, mapas, infografías y cualquier
otro elemento que colabore con el fin de la publicación.
El documento será desarrollado de forma tal que priorice la
comunicación orientada al público en general y, por lo
tanto, será escrito mediante lenguaje simple, claro y que
facilite la compresión de las ideas en él presentadas.
La publicación contemplará no sólo los resultados
presentados en el Sistema, sino toda otra información de
relevancia para su entendimiento, pudiendo incluir aspectos
del contexto en el cual los indicadores están insertos.
Este proceso se inicia a partir de una solicitud de la CMCG,
por intermedio de la DGAF, a la PRESIDENCIA EJECUTIVA de la
ACUMAR, a los efectos de requerir la participación del
proceso para la publicación de resultados del Sistema de
Indicadores, a las áreas que tienen responsabilidades en
cuanto al mismo.
Esta solicitud la PRESIDENCIA EJECUTIVA de la ACUMAR estará
acompañada de un documento en donde se establezcan las
pautas que deberán respetar las áreas a los efectos de
elaborar su propuesta a ser incluida en la publicación, así
como cualquier otra información que se considere relevante a
los efectos de facilitar el proceso.
La CMCG recopilará la información que remitan los
responsables de cada área, con la finalidad de analizarla y,
en caso de no tener observaciones, elaborará un informe que
será devuelto para consideración de los responsables de cada
área que haya intervenido en el proceso.
A posteriori, en caso de contar con observaciones, la CMCG
remitirá dicho informe final al PRESIDENTE EJECUTIVO de la
ACUMAR, solicitando su conformidad.
En caso de prestar conformidad, el PRESIDENTE EJECUTIVO de
la ACUMAR elevará el informe final para consideración y
aprobación por parte del CONSEJO DIRECTIVO de ACUMAR.
Al momento de presentar la publicación del mismo, se
definirán los medios para darlo a conocer, requiriendo en
cualquier caso, y como mínimo, su publicación en formato
digital en la página institucional web de ACUMAR. Asimismo
se enviará una copia del documento final a todas las áreas
que hayan intervenido en el proceso.
III. Revisión del Sistema de Indicadores
Es un proceso que posibilita el diagnóstico y análisis de
diferentes aspectos que hacen al Sistema de Indicadores de
ACUMAR, y genera una instancia para efectuar modificaciones
tendientes a mejorar su desempeño como herramienta para el
seguimiento de las acciones y resultados alcanzados en el
marco del Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA), del
programa de cumplimiento obligatorio dictado por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en su fallo de fecha 8 de
julio de 2008; y de la evolución en el cumplimiento de los
objetivos estratégicos del PISA.
En este sentido, posibilita el desarrollo de un análisis
para identificar e implementar mejoras respecto del Sistema
en general, en los indicadores en particular, y en todos los
procesos, procedimientos y elementos que lo conforman,
incluyendo su administración, gestión y publicación en el
tiempo.
Respecto de los indicadores en particular, permitirá
analizar la conveniencia de su continuidad y los términos de
la misma. Toda propuesta de supresión, modificación y/o
incorporación en cualquiera de estos aspectos deberá ser
debidamente fundamentada.
Este proceso será implementado cuando ACUMAR lo considere
apropiado, con una periodicidad no mayor a los tres años
entre sucesivas revisiones, y se inicia a partir de una
solicitud de la CMCG, por intermedio de la DGAF, a la
PRESIDENCIA EJECUTIVA de la ACUMAR, a los efectos de aprobar
la instrumentación del proceso de Revisión del Sistema de
Indicadores, y requerir la participación de las distintas
áreas que tienen responsabilidades en cuanto al mismo.
Esta solicitud la PRESIDENCIA EJECUTIVA de la ACUMAR estará
acompañada por un informe en el que se justifique el pedido
y en donde se establezcan las pautas que deberán respetar
las áreas a los efectos de elaborar su propuesta a ser
incluida en la Revisión. Asimismo, se incluirá cualquier
otra información que se considere relevante a los efectos de
instrumentar el proceso.
La CMCG recopilará la información que remitan los
responsables de cada área, con la finalidad de analizarla y,
en caso de no tener observaciones, elaborará un informe
final que será remitido al PRESIDENTE EJECUTIVO de la ACUMAR,
solicitando su conformidad.
En caso de prestar conformidad, el PRESIDENTE EJECUTIVO de
la ACUMAR elevará el informe final para consideración y
aprobación por parte del CONSEJO DIRECTIVO de ACUMAR.
CUADRO ( formato PDF,
282,53 KB)
LISTADO Y
CLASIFICACION DE ACTUALIZACIONES
A los efectos del presente Anexo se considerará área
requirente a cualquiera de las áreas con responsabilidad
directa respecto de la elaboración de los indicadores que
forman parte del Sistema, y que realiza una solicitud para
efectuar una actualización.
Actualización tipo I.
Es aquella actualización que no afecta conceptualmente el
indicador.
Las actualizaciones contenidas en esta tipología serán
aprobadas por el PRESIDENTE EJECUTIVO de la ACUMAR, debiendo
informar al CONSEJO DIRECTIVO de ACUMAR en la sesión
inmediata posterior a la fecha de protocolización del acto
administrativo mediante el cual sea sancionada.
Serán consideradas dentro de este tipo de actualizaciones,
las indicadas en la Tabla 1 a continuación.
Tabla 1. Actualizaciones de tipo I.
|
Variable |
Cambio |
|
Nombre |
Modificación sin afectación del objeto o proceso a
evaluar |
|
Textos descriptivos |
Modificación en el texto para mejor explicación del
campo o de varios campos, sin alterar la concepción
del indicador. |
|
Categoría |
Modificación del lugar que ocupa el indicador dentro
del Sistema de Indicadores. |
|
Alcance |
Modificación en el texto para mejor explicación del
campo sin alterar las dinámicas que son estudiadas
por el indicador. |
|
Limitaciones |
Modificación en el texto para mejor explicación del
campo sin alterar las dinámicas que se encuentran
fuera del dominio del indicador o no pueden ser
medidas por el indicador. |
|
Fórmula |
Modificaciones a la forma de presentar la fórmula
sin alterar las variables que la conforman, de forma
tal de comunicar más fácilmente la misma. |
|
Unidad de medida |
Modificación en la forma de comunicación de la
unidad, sin alterar la misma. |
|
Definición de las variables |
Modificación en el texto para mejor explicación del
campo sin alterar las definiciones existentes,
incorporando a las mismas la definición de otros
conceptos que favorezcan el entendimiento del
indicador. Incorporación de actualizaciones
normativas. Incorporación de ejemplos y otros
elementos que mejoren el entendimiento de los
conceptos señalados. |
|
Fuente de datos |
Incorporación de nuevas fuentes sin eliminar fuentes
utilizadas hasta el momento. Actualización de
nombres de áreas involucradas según Normativa.
Actualización de Entes involucrados. |
|
Disponibilidad |
Variación en la disponibilidad con la que es
factible contar con la información |
|
Requisitos de Coordinación interinstitucional |
Cualquier variación o modificación, incorporación o
modificación de los requisitos de Coordinación para
permitir que pueda construirse el indicador. |
|
Grafos |
Modificación en la presentación de los gráficos,
cuadros, mapas o cualquier otra forma de
presentación de resultados que impliquen un cambio
en la forma de visualización de la información y que
no requiera suprimir parte de la misma. |
|
Anexos |
Supresión de anexos pre-existentes y contemplados en
la ficha metodológica, o bien reorganización de los
mismos o de su forma de presentación. |
Actualización tipo II.
Son aquellas actualizaciones que afectan la estructura del
Sistema de Indicadores en general o, respecto de los
indicadores, cuando afectan su modo de construcción, su
objeto, utilidad u otros aspectos críticos.
El CONSEJO DIRECTIVO de la ACUMAR definirá respecto de la
aprobación de las propuestas tendientes a efectuar las
actualizaciones vinculadas a esta tipología, siendo a
posteriori, y cuando corresponda, el PRESIDENTE del CONSEJO
DIRECTIVO de la ACUMAR quien emita el correspondiente acto
administrativo para su instrumentación.
Serán consideradas dentro de este tipo de actualizaciones,
las indicadas en la Tabla 2 a continuación.
Tabla 2: Actualizaciones de tipo II.
|
Variable |
Cambio |
|
Textos descriptivos |
Modificación en la
fundamentación del indicador en cualquiera de sus
campos, o cambios conceptuales respecto a su
significado, cálculo, análisis o descripción de las
variables que lo conforman. |
|
Alcance |
Modificación en la
fundamentación de las variables que monitorea el
indicador, incorporando, eliminando o cambiando el
sentido de las mismas. |
|
Fórmula |
Modificación de cualquier
tipo en las variables que componen la fórmula, en
sus operaciones para el cálculo o que afecten a la
unidad de medida del indicador. |
|
Unidad de medida |
Cualquier modificación a
la unidad de medida. |
|
Definición de las
variables |
Alteración sustancial de
las definiciones que hacen al cálculo de la fórmula
o del indicador, o bien supresión de definiciones
necesarias para el cálculo del indicador. |
|
Cobertura |
Modificación expandiendo
o disminuyendo el universo comprendido, analizado,
medido o informado por el indicador |
|
Fuente de datos |
Supresión o cambio
completo en las fuentes de información de aquellos
datos que hacen a la construcción del indicador |
|
Periodicidad |
Variación de la
frecuencia con la cual será comunicado el indicador. |
|
Período disponible |
Variación de la serie
disponible. |
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Relación del indicador
con Objetivos del PISA |
Variación en los
objetivos a los cuales contribuye el indicador. |
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Grafos |
Supresión de una parte o
toda la presentación de resultados, ya sea en
cuadros, gráficos, mapas o cualquier otro elemento
de presentación de resultados, aún en casos donde se
reemplace por nueva información o datos o forma de
presentación. |
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Responsable |
Actualización de área
responsable en el caso de tratarse de una
actualización normativa del organismo o por cambios
de tareas vinculadas a las áreas responsables. |
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Cronograma |
Modificación de los meses
de presentación de la información, en mayor o menor
frecuencia, o bien en los meses correspondientes sin
alterar la frecuencia de actualización |
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Indicador |
Incorporación |
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Indicador |
Eliminación |
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Indicador |
Modificación de más de
cinco campos en la ficha metodológica, aun siendo
cada uno de ellos de Tipo I. |
Otras actualizaciones
Son aquellos casos que no se encuentran contemplados dentro
de los explicitados anteriormente. Ante esta situación, el
área responsable de la administración del Sistema de
Indicadores, procederá a efectuar un análisis considerando
su criticidad y potencial modificación a los ejes,
objetivos, objeto de estudio y condiciones del Sistema en
general y/o del indicador en particular, para luego realizar
una recomendación de tratamiento como Tipo I o Tipo II.
